Góp ý cho Dự thảo Thông tư về Ứng phó với biến đổi khí hậu

Luật Bảo vệ môi trường số 72/2020/QH14 được Quốc hội Nước Cộng Hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam thông qua ngày 17/11/2020 và có hiệu lực từ 01 tháng 01 năm 2022, trừ Khoản 3 Điều 29 về đánh giá sơ bộ tác động môi trường có hiệu lực từ 01 tháng 2 năm 2021 (Dưới đây gọi tắt là Luật BVMT năm 2020).

Hiện nay, Bộ Tài nguyên và Môi trường đang phối hợp với các bộ, ngành, địa phương và các nhà khoa học đang xây dựng dự thảo Nghị định quy định giảm nhẹ phát thải khí nhà kính (KNK) và bảo vệ tầng ô-dôn (sau đây gọi tắt là dự thảo Nghị định) và đã đưa lên Cổng thông tin điện tử xin ý kiến tham vấn của các bên liên quan và những tổ chức, cá nhân quan tâm. Song song với quá trình soạn thảo Nghị định, Bộ Tài nguyên và Môi trường đang soạn thảo Thông tư Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Bảo vệ môi trường về ứng phó với biến đổi khí hậu (Dự thảo số 02) (Sau đây gọi tắt là dự thảo Thông tư). Đây là một bước cực kỳ quan trọng nhằm cụ thể hóa một số quy định của Luật BVMT năm 2020, hạn chế đến mức thấp nhất những khó khăn, bất cập trong quá trình triển khai thực hiện.

Dự thảo Thông tư này quy định chi tiết Điểm g, Khoản 2 Điều 27; Điểm c Khoản 3, Điều 90; Điểm c, Khoản 4, Điều 91; Điểm b, Khoản 3 và Khoản 6, Điều 92 Luật BVMT năm 2020 và một số điều, khoản của Nghị định quy định giảm nhẹ phát thải khí nhà kính (KNK) và bảo vệ tầng ô-dôn (cũng đang hoàn thiện để trình Chính phủ ban hành). Thông tư gồm 5 chương, 24 điều : Quy định chung (Chương I, 03 Điều); Đánh giá tác động của biến đổi khí hậu (Chương II, 6 Điều), Thẩm định kết quả kiểm kê khí nhà kính và thực hiện giảm nhẹ phát thải khí nhà kính đối với lĩnh vực, cơ sở phải thực hiện kiểm kê khí nhà kính (Chương III, 7 Điều); Danh mục và hướng dẫn sử dụng các chất làm suy giảm tầng Ô-dôn, chất gây hiệu ứng nhà kính được kiểm soát (Chương IV, 06 Điều); Điều khoản thi hành (Chương V, 02 Điều). Cuối dự thảo Thông tư là 3 Phụ lục : Đánh giá tác động của biến đổi khí hậu (Phụ lục I gồm Phụ lục I.1, 1.2); Thẩm định kết quả kiểm kê khí nhà kính và thực hiện giảm nhẹ phát thải khí nhà kính đối với lĩnh vực, cơ sở phải thực hiện kiểm kê khí nhà kính (Phụ lục II gồm các phụ lục II.1 đến II.4); Danh mục và hướng dẫn sử dụng các chất làm suy giảm tầng Ô-dôn, chất gây hiệu ứng nhà kính được kiểm soát (Phụ lục III gồm các phụ lục III.1 đến III.6).

Sau khi nghiên cứu bản dự thảo Thông tư kèm theo các phụ lục, chúng tôi đánh giá rất cao nỗ lực của Ban soạn thảo dưới sự chỉ đạo quyết liệt của lãnh đạo Bộ TNMT, nội dung dự thảo rất công phu, trí tuệ, phản ánh trung thực những nội dung mà Luật BVMT năm 2020 đã được Quốc hội thông qua.

Sau khi nghiên cứu chúng tôi xin có một số góp ý theo từng điều khoản như trình bày dưới đây, tập trung vào các nội dung liên quan đến tính dễ bị tổn thương, rủi ro do tác động của biến đổi khí hậu. Các nội dung liên quan đến kiểm kê khí nhà kính, bảo vệ tầng Ô-dôn đã được góp ý trước đây.

Điều 3.

– Do tính dễ bị tổn thương (Vulnerability-V) là một hàm số phụ thuộc vào 3 hợp phần bao gồm Mức độ phơi bày (Expouse-E) (trong một số nghiên cứu còn được gọi là “Lộ diện” hay “Phơi nhiễm” hay “Tiếp xúc”), Mức độ nhậy cảm (Sensitivity-S) và Khả năng thích ứng (Adatability-AC) (Biểu diễn dưới dạng công thức toán học : V = f(E,S,AC)).Vì vậy, theo logic nêu trên thì nên sắp xếp giải thích các từ theo thứ tự : 1.“Tính dễ bị tổn thương”, 2. “Mức độ phơi bày”, 3. “Mức độ nhậy cảm”, 4. “Khả năng thích ứng”.

– Tiếp theo khái niệm Rủi ro (Risk-R) là sự kết hợp của Hiểm họa (Hazard-H) (trong một số nghiên cứu còn được gọi là “Mối nguy hại” hay “Mối nguy hiểm” hay “Mối nguy”) và “Xác suất hiểm họa” (Hazard Probability- HP). Khi xẩy ra “Rủi ro” sẽ gây ra “Tổn thất và thiệt hại” (Loss-L) (Biểu diễn dưới dạng công thức toán học : R = HP x L). Trong danh mục giải thích từ ngữ nên bổ sung thêm khái niệm “Xác xuất hiểm họa”. Theo logic nên sắp xếp giải thích các từ theo thứ tự: 5.“Rủi ro”, 6.“Hiểm họa”, 7.“Xác suất hiểm họa”, 8.“Tổn thất và thiệt hại”.

Điều 6. Do tại khoản 8, điều 3 có định nghĩa “Đánh giá tác động của biến đổi khí hậu là việc xác định các ảnh hưởng tích cực hoặc tiêu cực; xác định tính dễ bị tổn thương, rủi ro và tổn thất, thiệt hại do biến đổi khí hậu đến hệ thống tự nhiên, kinh tế, xã hội trong một phạm vi không gian và thời gian xác định”, nên cần bổ sung các thông tin, dữ liệu phục vụ đánh giá tác động của biến đổi khí hậu liên quan đến mức độ phơi bày, mức độ nhậy cảm, khả năng thích ứng phục vụ xác định tính dễ bị tổn thương; bổ sung thông tin về các hiểm họa, xác xuất hiểm họa, tổn thất và thiệt hại do biến đổi khí hậu đến hệ thống tự nhiên, kinh tế, xã hội trong quá khứ phục vụ đánh giá rủi ro hồi cố của biến đổi khí hậu.

Khoản 5, Điều 8.

– Điểm a, Khoản 5 : Cần sắp xếp các phương pháp xác định tác động của biến đổi khí hậu từ định tính đến định lượng, từ đơn giản đến phức tạp. Bổ sung vào nhóm các phương pháp định tính: Phương pháp lập bảng liệt kê (Checklist), phương pháp mạng lưới (Network); Bổ sung vào nhóm các phương pháp định lượng: Phương pháp đánh giá nhanh (Rapid assessment).

– Điểm b, Khoản 5 : Như đã góp ý tại điều 3 ở trên, do rủi ro gây ra tổn thất và thiệt hại, nên chuyển phương pháp xác định rủi ro sang cùng với nhóm phương pháp xác định tổn thất và thiệt hại tại Điểm c, Khoản 5 sẽ hợp lý hơn. Nên phân biệt rõ những phương pháp xác định rủi ro hồi cố và các phương pháp đánh giá rủi ro dự báo. Xem xét bổ sung các phương pháp còn thiếu như góp ý tại Điểm a, Khoản 5 vào các phương pháp trình bày tại các Điểm b, c, Khoản 5.

Khoản 7, Điều 8.

– Điểm b, Khoản 7: Cần lưu ý phân biệt giữa 3 khái niệm “Thông số” (Parameter), Chỉ thị (Criteria), Chỉ số (Index). Trong mục này còn có sự nhầm lẫn giữa 3 khái niệm nêu trên, nên tất cả “thông số”, “chỉ thị”, “chỉ số” đều được gọi chung là “chỉ số”. Theo thông lệ quốc tế “thông số là các giá trị định lượng độc lập với nhau, có thể thu được thông qua đo đạc trực tiếp, điều tra thực tế hay tính toán được” (Ví dụ : Nhiệt độ, lượng mưa, độ ẩm, diện tích ngập lụt, số người bị bệnh tiêu chảy …) ; “Chỉ thị là đại lượng bao gồm nhiều thông số” (Ví dụ: các chỉ thị mức độ phơi bày, mức độ nhậy cảm, khả năng thích ứng) (Cũng có một số nghiên cứu gọi chỉ thị là “các chỉ số thành phần”); “Chỉ số là đại lượng tổng hợp của các chỉ thị/chỉ số thành phần hoặc các thông số” (Ví dụ: Tính dễ bị tổn thương hay còn gọi là “chỉ số dễ bị tổn thương”). Vì vậy, cần sửa lại Điểm b, Khoản 7 như sau :

“b) Lựa chọn các thông số phản ánh mức độ nhạy cảm, khả năng thích ứng, hiểm họa và mức độ phơi bày phù hợp với phạm vi và đối tượng đánh giá. Các thông số lựa chọn cần dựa trên các tiêu chí: phù hợp với phạm vi không gian và thời gian đánh giá, có tính đại diện và khả thi.

Lựa chọn chỉ thị mức độ nhạy cảm dựa trên các thông số quan trọng gây ảnh hưởng tới đối tượng đánh giá; chỉ thị khả năng thích ứng xác định theo các thông số: năng lực tổ chức, năng lực kỹ thuật, năng lực tài chính, sức khỏe hệ sinh thái và các năng lực khác; lựa chọn chỉ thị hiểm họa căn cứ vào các thông số về biến đổi khí hậu (nhiệt độ, lượng mưa, nước biển dâng, hiện tượng khí hậu cực đoan) có thể gây ra các tác động tiêu cực chủ yếu đến đối tượng đánh giá; lựa chọn chỉ thị mức độ phơi bày phản ánh vị trí và mức độ tiếp xúc của đối tượng đánh giá đối với các tác động tiêu cực của biến đổi khí hậu.

Chi tiết về lựa chọn, xác định chỉ số phản ánh tính dễ bị tổn thương, rủi ro do biến đổi khí hậu được hướng dẫn tại Phụ lục I.1 ban hành kèm theo Thông tư này”.

– Các Điểm c, d, đ, e, g, h Khoản 7: Sửa lại “thông số”, “chỉ thị”, “chỉ số” cho phù hợp theo như góp ý tại Điểm b.

Khoản 8, Điều 8.

– Điểm a, Khoản 8: Cần làm rõ “chỉ số tổn thất và thiệt hại” được xác định trên cơ sở các “chỉ thị”, “thông số” nào, đồng thời chỉ rõ phương pháp xác định các “chỉ thị”, “thông số” đó. Ví dụ, “chỉ số tổn thất và thiệt hại” được xác định trên cơ sở các “chỉ thị tổn thất và thiệt hại về kinh tế”, “chỉ thị tổn thất và thiệt hại với hệ thống tự nhiên”, “chỉ thị tổn thất và thiệt hại về xã hội”. Ví dụ: “chỉ thị tổn thất và thiệt hại kinh tế” được xác định dựa trên các “thông số tổn thất và thiệt hại” về sản xuất, thương mại, dịch vụ, cơ sở hạ tầng, nhà ở và tài sản, thu nhập, việc làm và các thông số khác. “Chỉ thị tổn thất và thiệt hại với hệ thống tự nhiên” được xác định dựa trên các “thông số” mất đất do ngập lụt, sạt lở, nhiễm mặn, mất đa dạng sinh học, suy giảm dịch vụ hệ sinh thái. “Chỉ thị tổn thất và thiệt hại về xã hội” được xác định dựa trên các “thông số” thiệt hại về người, sức khỏe, tri thức truyền thống, di sản văn hóa và các thông số khác.

– Điểm b, Khoản 8: Nội dung tại điểm này liên quan đến đánh giá “rủi ro hồi cố” hay xác định “tổn thất và thiệt hại” do biến đổi khí hậu trong quá khứ.

– Điểm c, Khoản 8: Nội dung tại Điểm này liên quan đến đánh giá “rủi ro dự báo” hay xác định “tổn thất và thiệt hại” do biến đổi khí hậu trong tương lai.

– Các Điểm d, đ, e, Khoản 8: Cần sửa lại chính xác đâu là “chỉ thị”, đâu là “chỉ số” cho phù hợp.

Phụ lục I:

Phụ lục I.1:

– Xem lại “Hướng dẫn lựa chọn, xác định các chỉ số phản ánh tính dễ bị tổn thương, rủi ro do biến đổi khí hậu” vì có một số sự nhầm lẫn và sai sót như góp ý về Điều 3 và Điều 8 ở trên. Cần phải xác định rất rõ giữa 3 khái niệm “thông số”, “chỉ thị”, “chỉ số” từ đó sửa chữa Phụ lục I.1 cho phù hợp.

– Ví dụ về ma trận sàng lọc tác động, rủi ro tại bảng 1 chưa chính xác. Nếu mỗi thông số đánh giá rủi ro (4 thông số: mức độ nghiêm trọng của bão, thay đổi lượng mưa, thay đổi nhiệt độ, mực nước biển dâng) có giá trị từ 1 (rủi ro thấp nhất) đến 5 (rủi ro cao nhất) thì điểm tổng cộng của 4 thông số này sẽ giao động từ 4 đến 20 điểm. Nếu phân chia mức độ rủi ro thành 3 cấp độ : thấp (ví dụ: tổng điểm từ 4 đến 9), trung bình (ví dụ : tổng điểm từ 10 đến 15), cao (ví dụ: tổng điểm từ 16 đến 20) thì rủi ro đối với chăn nuôi (tổng điểm 8) thuộc loại thấp; rủi ro đối với trồng trọt (tổng điểm là 13) thuộc loại trung bình; rủi ro đối với thủy lợi (tổng điểm là 9) thuộc loại thấp; rủi ro đối với thủy sản (tổng điểm là 11) thuộc loại trung bình; rủi ro đối với diêm nghiệp (tổng số điểm là 10) thuộc loại rủi ro trung bình. Hơn nữa, cũng cần phải hướng dẫn phương pháp chấm điểm từng thông số (khi nào thì cho điểm 1, 2, 3, 4, 5). Việc chia mức độ rủi ro thành 3 cấp (thấp, trung bình, cao) tại bảng 1 cũng mâu thuẫn với Điểm g, Khoản 6, Điều 8 ở trên khi phân cấp tính dễ bị tổn thương, rủi ro (chỉ số nằm trong khoảng từ 0 đến 1) thành 5 cấp : Tính dễ bị tổn thương, rủi ro rất thấp (chỉ số dễ bị tổn thương, rủi ro từ 0 đến 0,2); Tính dễ bị tổn thương, rủi ro thấp (chỉ số dễ bị tổn thương, rủi ro từ trên 0,2 đến 0,4); Tính dễ bị tổn thương, rủi ro trung bình (chỉ số dễ bị tổn thương, rủi ro từ trên 0,4 đến 0,6); Tính dễ bị tổn thương, rủi ro cao (chỉ số dễ bị tổn thương, rủi ro từ trên 0,6 đến 0,8); Tính dễ bị tổn thương, rủi ro rất cao (chỉ số dễ bị tổn thương, rủi ro từ trên 0,8 đến 1,0).

– Nên viết hướng dẫn tính chỉ số dễ bị tổn thương, rủi ro dưới dạng quy trình gồm các bước, mỗi bước làm gì chứ không nên viết quá lan man, lý thuyết sau này rất khó áp dụng thực tế. Cần hướng dẫn cụ thể về phương pháp thu thập, đo đạc, tính toán các thông số để tính toán các chỉ thị (hay chỉ số thành phần) về mức độ phơi bày, mức độ nhậy cảm, khả năng thích ứng, cuối cùng là tính toán chỉ số dễ bị tổn thương.

– Nên tách hướng dẫn tính toán chỉ số dễ bị tổn thương và chỉ số rủi ro thành hai mục riêng biệt vì như trên đã trình bày rủi ro và dễ bị tổn thương là 2 nội dung khác nhau, thông số đánh giá rủi ro và dễ bị tổn thương khác nhau, phương pháp tính toán cũng khác nhau. Để đánh giá rủi ro cần phải xác định được các thông số đánh giá hiểm họa, thông số đánh giá tổn thất và thiệt hại. Nếu gộp cả các chỉ thị đánh giá tính dễ bị tổn thương, rủi ro vào các bảng 3, 4 sẽ gây nhầm lẫn giữa 2 chỉ số và khó khăn cho quá trình đánh giá.

Phụ lục I.2:

– Cần điều chỉnh lại “Khung báo cáo đánh giá tác động của biến đổi khí hậu” theo như những góp ý ở trên. Nội dung 4.2 “Phân tích tính dễ bị tổn thương, rủi ro do biến đổi khí hậu” nên tách thành 2 mục riêng biệt “Phân tích tính dễ bị tổn thương do biến đổi khí hậu” và “Phân tích rủi ro do biến đổi khí hậu”.

– Trong mục “Phân tích tính dễ bị tổn thương do biến đổi khí hậu” sẽ trình bày về “Phân tích, đánh giá mức độ phơi bày” (mục 4.2.2), “Phân tích, đánh giá mức độ nhạy cảm” (mục 4.2.3), “Phân tích, đánh giá khả năng thích ứng” (mục 4.2.4).

– Trong mục “Phân tích rủi ro do biến đổi khí hậu” sẽ trình bày về “Phân tích, đánh giá các hiểm họa” (mục 4.2.1), “Phân tích tổn thất và thiệt hại do biến đổi khí hậu” (mục 4.3), vẫn giữ nguyên nội dung “Tổn thất và thiệt hại về kinh tế và phi kinh tế trong quá khứ” (mục 4.3.1) và “Ước tính tổn thất và thiệt hại về kinh tế và phi kinh tế trong tương lai” (mục 4.3.2).

– Nên sửa mục 4.4 “Đề xuất các giải pháp thích ứng với biến đổi khí hậu” thành “Đề xuất các giải pháp ứng phó với biến đổi khí hậu”. Các giải pháp ứng phó sẽ bao gồm cả các giải pháp thích ứng và các giải pháp giảm thiểu tác động của biến đổi khí hậu. Ngoài những nội dung “Lồng ghép nội dung thích ứng với biến đổi khí hậu vào chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội” (mục 4.4.1), “Giải pháp thích ứng với biến đổi khí hậu” (mục 4.4.2), cần bổ sung thêm một mục mới “Giải pháp giảm thiểu tác động biến đổi khí hậu”.

Trên đây là một số ý kiến góp ý cho bản dự thảo (số 02) Thông tư Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Bảo vệ môi trường về ứng phó với biến đổi khí hậu. Rất mong Ban soạn thảo Thông tư thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường tham khảo.